生态环境损害司法鉴定

什么是环境损害司法鉴定（生态环境损害鉴定评估）？

指鉴定评估机构按照规定的程序和方法，综合运用科学技术和专业知识，调查污染环境、破坏生态行为与生态环境损害情况，分析污染环境或破坏生态行为与生态环境损害间的因果关系，评估污染环境或破坏生态行为所致生态环境损害的范围和程度，确定生态环境恢复至基线并补偿期间损害的恢复措施，量化生态环境损害数额的过程。

——《生态环境损害鉴定评估技术指南  总纲》（环境保护部  二〇一六年六月）

耕地毁坏必须进行鉴定吗？ 

根据《土地管理法》、《刑法》规定，违法占地、违法转让土地、违法批地等造成耕地毁坏达到一定面积需要追究相应的行政责任和刑事责任，那么怎样才能判定造成耕地毁坏能？是否都必须进行耕地毁坏鉴定呢？

可能造成耕地毁坏鉴定的情形

违反土地管理法律法规规定，在耕地上实施建房、建窑等非农业建设行为，或在耕地上挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等，都可能造成耕地毁坏。

从上述可能造成耕地毁坏的情形看，有一些比较明确，比如已经占用耕地建成了永久建筑物，或者虽然建筑物尚未竣工但建设已经完全破坏了耕作层，这些不必鉴定从建设情况就可以直接认定；有的则没有这么明确，是否造成耕地毁坏需要专业的鉴定才能得出结论。因此，是否造成耕地毁坏可以分类判断。

不需要鉴定可以直接判定的情形

根据上述分析，可以看出，不是所有的耕地毁坏都需要进行鉴定，其中，占用耕地实施非农业建设行为，符合下列情形之一的，可以直接判定为耕地毁坏：

1.已经形成建筑物、构筑物的；

2.地基施工完毕，建筑标高达到正负零及以上的；

3.基坑已经开挖完毕，或者基础桩已基本施工完毕的。

 需要鉴定的情形

上述三种情形之外的其他情形（违法在耕地上实施建房、建窑等非农业建设行为，或在耕地上挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等），是否造成耕地毁坏，则需要通过耕地毁坏鉴定来判断。

目前，具体的耕地破坏程度鉴定，按照《国土资源部最高人民检察院公安部关于国土资源主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕203号）办理，由省级、市（地）级国土资源主管部门负责。《国土资源违法行为查处工作规程》对此进行了原则规定：需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施；也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告。

滥伐林木蓄积量及破坏林地面积是否需要司法鉴定？

答：对林地（草地、湿地）面积、林木株数、林木材积及木材蓄积量、大众普遍熟知的野生动植物种类等不属于法律法规规定必须司法鉴定的专门性问题，执法人员可以进行现场勘验，所形成的勘验检查笔录可以作为认定相关事实的证据。在现场勘验过程中，执法人员可以邀请有专门知识的人提供协助，出具专业意见，一并作为证据。

耕地损毁鉴定工作

常见的耕地破坏行为未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、挖塘、采石、取土、采矿、建窑、建坟、硬化地面（包括修路）、堆放固体废弃物或其他物料、压实耕地、向耕地抛洒排放有害物质、从事其他非农业建设（农家乐、养殖厂、仓库等），都可能会造成耕地损毁。

建房 

 挖砂

挖塘

取土

                                           压占

                                              污染

如何判定耕地损毁程度 

国家层面种植条件严重毁坏认定

2008年9月，原国土资源部、最高人民检察院、公安部联合出台《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕203号），明确规定“移送涉嫌国土资源犯罪案件，需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论”。2009年7月，原国土资源部起草了《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法（征求意见稿）》（国土资厅函〔2009〕585号），并向相关单位征求过意见，因地方反应各地情况差异较大，很难做出统一规定，并建议交由地方结合实际自行制定较为稳妥，所以该文件未正式下发。

2020年5月29日，司法部发布行业标准《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》（SF/T 0074-2020），标准适用于环境损害司法鉴定领域中土地性质为耕地和林地的土地破坏鉴定。判断耕地和林地的种植条件是否遭严重毁坏的标准为：

追究处罚的法律条文解释

《中华人民共和国土地管理法》

第五十一条 违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

第七十五条 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国刑法》

第三百四十二条 【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

开展鉴定工作的一些关键要点把握选用合适的鉴定标准文件

司法部发布的《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》并非强制性标准，只是推荐性标准，不具有法律意义上的强制性，任何单位均有权决定是否采用，违反这类标准，不构成经济或法律方面的责任。但需要注意的是，推荐性标准一经接受并采用，或各方商定同意纳入经济合同中，就成为各方必须共同遵守的技术依据，具有法律上的约束性。此外，该《规范》仅对种植条件是否遭严重毁坏进行判断，无法对耕地损坏的轻重程度进行分类鉴定，依据该《规范》进行操作的空间比较有限。

农用地毁坏程度鉴定

近年来在生态文明建设的总体部署下，各级政府不断提高耕地、林地、草地等农用地的保护水平，加大对违法占地案件的查处力度，强化土地行政执法中涉嫌土地犯罪案件移送工作衔接，导致非法占用农用地的刑事案件数量大幅攀升。但因为土地资源赋存的特殊性、非法占地的现实复杂性和土地管理的专业性，非法占用农地刑事案件中存在罪与非罪、罪轻罪重、责任分担和证据采信等诸多疑难争议问题。

熟练运用土地资源开发利用管理法律政策，有效结合面积测量、地类认定、破坏程度、土地审批等方面专业知识。

根据我国《刑法》第三百四十二条之规定，构成非法占用农用地罪需满足“造成农用地大量毁坏”的法定后果，所以农用地毁坏程度认定是涉及罪与非罪的关键因素。但我国土地管理法规以及相关司法解释，对于如何认定农用地毁坏程度缺少具体规定，导致非法占用农用地案件办理过程中，对农用地毁坏程度的鉴定主体、鉴定依据、鉴定结论的认识存在较大的差异。根据法律法规和政策、技术标准的规定，结合实践经验，就农用地毁坏程度鉴定相关问题进行解答。

一、关于农用地毁坏程度的鉴定主体

（一）耕地毁坏程度应由自然资源行政主管部门负责鉴定并出具鉴定结论

2008年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部等部门先后两次联合印发了关于加强在查处国土资源违法犯罪中协作配合及案件移送的意见，其中就耕地破坏程度问题明确规定由市(地)级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。根据上述规定，对于耕地破坏程度的鉴定应当由市(地)级或者省级国土资源行政主管部门负责，司法机关办理案件过程中需要对耕地破坏程度进行鉴定的，应向国土资源主管部门申请鉴定，不应自行委托第三方机构进行鉴定。

至于国土资源行政主管部门是自行鉴定还是可以委托第三方专业机构进行鉴定的问题，根据原国土资源部于2014年发布的《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，对于不具备自行鉴定条件的市(地)级或者省级国土资源行政主管部门，其可以委托具备相应资质的专业机构对耕地毁坏程度进行鉴定并出具鉴定报告等技术材料，但最终的鉴定意见或者鉴定结论，仍应由市(地)级或者省级自然资源行政主管部门出具。

上述文件规定由市级以上国土部门负责出具耕地破坏程度的鉴定结论，主要是因为耕地保护、地类认定等行政管理职责属于原国土资源部门，要求市级以上国土资源行政主管部门是考虑到县级国土部门在耕地破坏程度鉴定方面可能存在能力不足的问题。

（二）耕地以外的农用地毁坏程度也应由具有行政管理职责的市级以上行政主管部门负责出具鉴定结论

由于前述政策文件中仅就耕地破坏程度的鉴定问题进行了规定，对于耕地之外的林地、草地等农用地破坏程度鉴定问题未做规定。笔者认为，参照耕地破坏及矿产资源破坏等鉴定的规定，耕地之外其他农用地毁坏程度的鉴定也应属于行政机关鉴定范畴，所以对于林地、草地等农用地破坏程度的鉴定应当由市（地）级以上的相关行政主管部门负责。

自然资源或者林业、草原行政主管部门在行政执法过程中认为行为人破坏林地、草地涉嫌犯罪，依法移送公安机关进行刑事立案侦查的，应当按照行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的相关规定，将林地、草地毁坏程度的鉴定意见或者鉴定结论作为移送材料，一并向公安机关移送。

公安机关自行查处的非法破坏林地、草地涉嫌犯罪案件，在办案过程中公安机关或者检察机关需要对林地、草地毁坏程度进行鉴定的，应参照耕地毁坏程度鉴定的规定，向市（地）级以上自然资源或林业、草原行政主管部门提出申请，由相关自然资源或林业、草原行政主管部门出具鉴定结论。

至于市（地）级以上自然资源或者林业、草原行政主管部门是自行鉴定还是委托其他有资质的专业机构出具鉴定报告后，再依据鉴定报告出具鉴定结论，应当由行政机关依据自身的条件和能力作出决定，和耕地毁坏程度鉴定是一致的。

二、关于农用地毁坏程度的认定标准和具体情形

（一）认定农用地毁坏的标准应当是农用地土壤质量的破坏或者降低

根据《刑法》第三百四十二条之规定，构成非法占用农用地罪的客观行为是非法占用农用地，改变农用地用途，结果是造成农用地毁坏；根据《土地管理法》第七十五条之规定，认定占用耕地构成犯罪的条件之一是非法占地行为破坏耕地种植条件；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号，以下简称《土地解释》）中规定，认定“造成耕地大量毁坏”的标准是耕地种植条件严重毁坏或者严重污染。《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号，以下简称《林地解释》）中也将“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”作为非法占用林地构成犯罪的条件。

根据上述规定可以判断，刑法所规制的非法占用农用地行为，是那些会导致土地农业生产功能丧失或者降低的非法占地行为。法律和司法解释中所规定的“耕地种植条件或者林业种植条件”，也就是土地用于农业生产的功能属性，是由农用地地力水平决定的。根据《农用地质量分等规程》（GB/T 28407-2012）《土地复垦质量控制标准》（TD/T1036-2013）《耕地地力调查与质量评价技术规程》（NY/T 1119-2019）等相关农用地、耕地质量管理标准的规定，土地地力水平一般是由以下几个方面因素所决定的：一是土壤质量，即土地的肥沃程度，主要指标是土壤的成分及耕作层的厚度；二是土地所处的自然环境，比如气候条件中的气温、光照、降雨等因素；三是土地利用的基础设施条件，包括土地所处的区位、交通便利条件及灌溉条件等等。在上述三方面因素中，非法占地行为对农用地的毁坏很明显指的是破坏或者降低土壤质量，即将被占用土地土壤质量由适合农业生产改变为不适合农业生产。如在耕地管理中破坏了耕地的耕作层，将该宗耕地土壤质量改变为不适合农作物耕种，包括改变为林地、草地或者建设用地等，都属于破坏或者降低该宗耕地的土壤质量，均应当认定为毁坏耕地的范畴。

综上所述，认定构成非法占用农用地罪不能仅仅满足于非法占地行为和改变农用地土地用途的形式要件，更要具备“造成农用地大量毁坏”的结果要件。对于认定农用地毁坏的主要标准应当是被占用农用地土壤质量的改变或降低，即由适合农业生产用地改变为不能作为农业生产用地，或者由适合农作物耕种变更为仅适合林草业用途。

（二）破坏林地草地上植被的行为不应简单认定为造成农用地毁坏的后果

《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕15号，以下简称《草地解释》）中将破坏草原植被认定为造成农用地毁坏，《林地解释》中将毁坏林地原有植被认定为造成农用地毁坏，但这两个司法解释的上述规定是值得商榷的。

根据《刑法》第三百四十二条之规定，非法占用农用地犯罪构成须具备“非法占用农用地”“改变农用地用途”“造成农用地毁坏”三个要件，而非法占用草原破坏草原植被的行为并不会必然导致草地土壤质量破坏或降低。如开垦草原的行为，一般是指将草原转为耕地，在这一行为中仅存在“非法占用农用地”“改变农用地用途”两个要件，并不存在造成农用地毁坏的结果，因为除非认定因开垦行为导致该草地荒漠化、盐渍化，否则将草原开垦为耕地不会发生破坏或者降低该宗草地土壤质量的结果，所以不能认定构成非法占用农用地。

同样，对于《林地解释》中规定的造成林地原有植被严重毁坏，也不能直接等同于造成林地毁坏，若认为该违法行为需要纳入刑法范围调整的，可以适用破坏森林资源或环境资源的罪名。例如，某起非法占用农用地案中，法院以当事人杨某擅自将林地上的林木砍伐，改种核桃树，被法院以非法占用农用地判处一年有期徒刑。本案中核桃树所占土地的地类可能会被认定林地或者园地，无论如何杨某将一般林木砍伐改种核桃树的行为，都没有破坏或者降低该宗林地土壤质量，不存在造成农用地毁坏的后果，不应该被判处非法占用农用地罪。如果需要追究杨某刑事责任的，可以考虑判处滥伐林木罪。

（三）对耕地的压占行为不能简单认定为造成农用地毁坏的后果

除了林地、草地植被破坏情形外，实践中还存在耕地的临时占用行为也被简单认定为造成农用地毁坏的后果。临时用地在现实中较为常见，如建设项目施工中占用耕地堆放施工工具和材料、矿产资源开采中占用耕地作为临时排土场等都属于临时用地范畴。当然临时用地也区分为合法临时用地和违法临时用地，对于未经审批的临时用地特别是占用耕地的情形肯定是违法的，但简单地将其也认定为造成耕地毁坏的后果，进而追究其非法占用农用地刑事责任是错误的。因为临时用地行为如果没有破坏耕地耕作层，就不存在导致该耕地土壤质量破坏或者降低的后果。如某砂石开采矿山，未经批准将矿山旁边的耕地作为临时排土场，堆放剥离的砂石土，被人民法院以非法占用农用地罪判处有期徒刑。笔者认为，本案中在查处该违法占地行为时首先应该要求行为人限期将被占用耕地退还，对拒不退还或者退还后经鉴定认为造成耕地土壤质量破坏或者降低的，才能认定造成农用地毁坏的结果，进而才能依法追究其刑事责任。

（四）认定农用地毁坏的结果应当依据专业机构和专业人员出具的鉴定意见

对于非法占用农用地中是否造成农用地毁坏的结果的认定，应当区别为两类：

一类是违法占地行为本身已经明显破坏农用地土壤质量的，如《土地解释》《林地解释》《草地解释》中规定的违法在耕地、林地、草原上建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，此类行为必然破坏土壤耕作层，造成土壤质量的破坏或者降低。对于此类行为，自然资源主管部门和林业、草原主管部门可以依据职责直接出具鉴定意见，认定造成农用地毁坏的后果；

另一类是违法占地行为本身不能确定是否破坏农用地土壤质量，如《土地解释》《林地解释》中规定的在耕地、林地上堆放固体废物的行为，《草地解释》中开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的行为，以及在草原上堆放或者排放废弃物的行为，这些需要通过专业鉴定机构和人员对土壤质量进行鉴定并出具鉴定报告。自然资源主管部门和林业、草原主管部门依据该鉴定报告出具造成或未造成农用地毁坏的鉴定意见。

（五）《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》不宜作为耕地、林地毁坏鉴定的标准

2020年司法部发布实施了《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》，在非法占用农用地刑事案件办理过程中，办案机关经常委托鉴定机构依据该规范对农用地毁坏程度的进行鉴定并出具鉴定意见。但笔者认为，该技术规范不能作为非法占用农用地罪中农用地毁坏程度的技术标准。

第一，该技术规范与原国土资源部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的文件规定相矛盾，我国土地管理的行政职责在自然资源行政主管部门，农用地毁坏程度鉴定属于行政机关鉴定的范畴，所以应当由自然资源主管部门制定农用地毁坏程度鉴定的政策和标准。

第二，该技术规范明确规定的适用范围是环境损害司法鉴定领域。2015年环境损害鉴定被相关部门列入司法鉴定统一登记管理的范围，司法部、生态环境部明确将环境损害司法鉴定划分为7类，这7类司法鉴定都是指向环境损害的内容，并不包括农用地毁坏。非法占用农用地罪属于破坏资源类犯罪而非破坏环境类犯罪，所以对于环境损害的鉴定标准不能作为农用地毁坏程度的鉴定依据。当然，土地资源本身也是环境载体的一部分，如果在环境保护案件中需要对土壤环境损害情况进行鉴定的，当然可以适用该技术规范。

第三，该技术规范在内容上缺乏科学性。该技术规范虽然规定耕地和林地破坏程度的鉴定需要经过现场布点、采样、检测和分析等程序，但在“鉴定意见”的确定部分却简单地将是否存在占地行为作为判断农用地毁坏的标准，在内容上前后矛盾且缺乏科学性、合理性。